El endeudamiento público
El endeudamiento público ha funcionado como un factor negativo en los países latinoamericanos de manera casi simultánea con su constitución como Estados soberanos. No se ha tratado de un hecho inevitable, sino que por lo general las contrataciones entre acreedores y deudores descuidaron la probabilidad de circunstancias políticas y económicas aptas para envenenar cualquier relación normal. En algunos casos los países deudores perdieron temporalmente el control sobre parte de su territorio o sufrieron bloqueos severos a causa de su incumplimiento; en otros, como con el alud de empréstitos concedidos a los Estados recién independizados, los acreedores quedaron igualmente perjudicados, ejemplo de lo cual fue la quiebra de treinta y dos bancos ingleses en la década de 1820 por esa causa.
Tales experiencias arrastraron sus efectos a lo largo del tiempo, con alternativas diversas, hasta que al alborear la década de 1980 se convirtieron en antecedentes de la Deuda Externa por antonomasia, la generada por el alza extraordinaria de los precios del petróleo registrada en aquel momento histórico.
Los famosos petrodólares
Los países productores, naturalmente, se vieron inmediatamente beneficiados, pero la ausencia en éstos de sistemas financieros desarrollados hizo que derivaran su abundancia de dólares –los petrodólares- a instituciones de crédito de los países occidentales para su gestión. La colocación de tan ingentes sumas se transformó en tarea urgente para los bancos, que sedujeron con sus ofertas a Estados nacionales que no siempre ofrecían discretas posibilidades de devolución.
No faltaron advertencias en este sentido, pero en el ambiente de los prestamistas prevaleció una afirmación que adquirió carácter de axioma: “los Estados no quiebran”. Si bien en términos estrictamente jurídicos es así, en la práctica poco importa que no se llame quiebra a la situación de un deudor soberano imposibilitado de satisfacer sus obligaciones de pago.
La nueva deuda internacional quedó entonces distribuída entre deudores con diversos grados de solvencia y de responsabilidad. Se registran casos en que las sumas contratadas se aplicaron inteligentemente a políticas de desarrollo y otros en que se atendió preferentemente a problemas contingentes y a especulaciones oportunistas. Pero justos y pecadores se vieron pronto envueltos en la misma telaraña: el aumento de las tasas internacionales de interés triplicó el monto de los servicios. Y los intereses impagos se sumaron como deuda al capital, dando movimiento a la rueda perversa del anatocismo. Como cabía prever, las crisis de pago –a partir de la que se sufrió en Méjico en 1982- se propagaron por todas las regiones conocidas como “tercer mundo”.
A pesar de los sucesivos arreglos financieros practicados desde entonces para mitigar los daños, es cierto que en gran medida se ha tratado de postergaciones y reconversiones que en definitiva no han acabado con el problema. Es conveniente en consecuencia revisitar algunas propuestas que a lo largo de esta crisis inconclusa se han formulado con ánimo de contribuir a lo que debe ser un buen orden internacional.
La propuesta Sevilla
Una muy interesante la formuló Roque Sevilla, ecologista ecuatoriano que ha sido alcalde de Quito y presidente de la Fundación Natura, institución a cargo de importantes responsabilidades por la educación ambiental del Ecuador. Sostenía Sevilla que “se vuelve necesario presentar una fórmula que sea satisfactoria para los acreedores y que represente al mismo tiempo una medida para mitigar, aunque sea parcialmente, los problemas sociales, financieros y ambientales de los deudores.
“Las economías de los países en desarrollo” –sigue diciendo Sevilla-“dependen de la explotación de sus recursos naturales renovables y no renovables (agricultura, pesca, bosque, energía y materiales; sólo el aprovechamiento intenso de estos recursos, vigilando su sustentación en el largo plazo, podría ofrecer una perspectiva razonable de pago de la deuda externa. En cambio, las clásicas medidas recomendadas para solucionar la crisis financiera basadas en la austeridad han demostrado ser un fracaso”.
Resultado de las investigaciones de Sevilla fue la propuesta de un canje de “deuda por naturaleza” a realizarse por aplicación de dos mecanismos financieros. El primero consiste en un swap (canje) de deuda externa por deuda interna, a su vez con dos alternativas: a) swap deuda por deuda; lo importante de ese mecanismo es que los fondos de los donantes (personas físicas, fundaciones privadas y, cuando las regulaciones lo permiten, organismos de ayuda bilateral) pueden incrementar sustancialmente la rentabilidad de su aporte. El descuento que la deuda tiene en el mercado paralelo, como la tasa de interés vigente en la mayoría de los países en desarrollo, permite resultados convenientes. Por ejemplo, en el caso de Ecuador con 100.000 dólares es posible adquirir documentos de deuda externa por valor nominal de 300.000 dólares, que transformada en bonos internos del Estado pagaderos a ocho años generarían 60.000 dólares como intereses, a lo cual habría que agregar 12.500 dólares como amortización. En consecuencia, una donación de 100.000 dólares es susceptible de transformarse, gracias al sistema de swap de deuda por deuda, en un aporte anual en bonos locales del 72,5 % de la donación original.
Swap deuda por deuda alternativa b): Se prevé que el banco, o sea el acreedor, done la deuda. Para ello se requiere que el país sede del banco le conceda un beneficio tributario. Los fondos generados, al igual que en la alternativa a), tendrán que ser invertidos necesariamente en conservación de áreas naturales, educación ambiental, forestación y fortalecimiento de organizaciones ambientales sociales.
Segundo mecanismo: Swap deuda por gasto obligatorio. Permite que las agencias bilaterales de asistencia, los gobiernos acreedores y los organismos financieros bilaterales reduzcan el monto de la deuda de un país. La condición es que éste se compromete a invertir en moneda local una cantidad igual a la de la deuda condonada, ya sea en conservación de áreas naturales, educación ambiental, forestación o apoyo institucional a organizaciones conservacionistas locales.
La experiencia
El mecanismo registra ya varias experiencias en América Latina. La primera representó 650.000 dólares que el gobierno de Bolivia destinó a protección de la Reserva Biósfera del Beni. Un compromiso por menos valor lo contrajo Costa Rica para preservación de bosques, mientras Ecuador absorbió diez millones de dólares de su deuda externa que se volcaron a control de sus reservas naturales de las islas Galápagos y de la región andina y a educación pública en materia de medio ambiente. En el caso de Filipinas, la operación involucró 180 millones de dólares.
Procedimientos análogos de cambio de deuda por naturaleza se han realizado en Colombia, Belice, Perú, Méjico, Camerún, Congo, Costa de Marfil y Gabón, sin que estas menciones agoten la lista.
Otras explicaciones posibles
El resultado satisfactorio de los mencionados mecanismos inducen a contemplar la posibilidad de su aplicación en otros aspectos tan críticos que afectan a la humanidad como éstos de la deuda externa y las amenazas al medio ambiente. Desde luego, surge espontáneamente como problema central el del hambre y la desnutrición de gran parte de la población mundial.
La demanda no satisfecha de alimentos –o inseguridad alimentaria- no reconoce iguales causas en la diversidad de países que la padecen. El caso de China, por ejemplo, se caracteriza por la necesidad de satisfacer exigencias dietéticas y gastronómicas más evolucionadas de su población, que en años recientes ha aumentado sus ingresos. Se trata de una situación que en esencia puede resolverse por procedimientos de comercio internacional y por innovaciones técnicas que aumenten y mejoren la producción.
Otras regiones carecen de tales posibilidades y en definitiva requieren de la solidaridad internacional para evitar las hambrunas y enfermedades crónicas como el raquitismo entre sus habitantes. Estas circunstancias que no podrán resolverse por los procedimientos de mercado exigen de la comunidad internacional intervenciones de orden ético que además resulten económicamente viables.
Dentro de tal contexto es aconsejable la integración de un fondo destinado al socorro de las regiones amenazadas por la inseguridad alimentaria. Son conocidos los emprendimientos de organizaciones internacionales (la FAO, el Programa Mundial de Alimentos, entre otras) y locales en cada país (en la Argentina la Fundación Conin, Solidagro y la Red de Bancos de Alimentos, por ejemplo). De acuerdo con el informe de la FAO “El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo – 2019), 821,6 millones de personas carecieron de alimentos suficientes en 2018. Esta cifra representa casi el 11 % de la población mundial, es decir, uno de cada nueve habitantes del planeta. Hay otros dos mil millones de personas en la condición de inseguridad alimentaria, esto es, que carecen de posibilidades de acceder fácil y habitualmente a alimentos en términos de calidad y cantidad (26 % de la población mundial).
El caso argentino
Dentro de este cuadro hace su aporte nuestro país con cifras de evolución alarmante principalmente en materia de inseguridad alimentaria.
Hasta el presente, allí donde los mecanismos de mercado no resultan idóneos para resolver el problema de las hambrunas –especialmente por la insolvencia crónica de los afectados- se apela a políticas asistenciales de elevado costo presupuestario o, como se ha dicho anteriormente, a la intervención de organizaciones públicas o privadas, nacionales o no, que contribuyen de diversas maneras a paliar este drama.
En el caso de nuestro país, y ciertamente también de otros, la cuestión se agrava por la presencia de una deuda externa cuyos servicios absorben recursos ingentes que podrían derivarse a gasto social. El déficit así generado suele ser compensado por el incremento de tributos, incremento éste que a su vez acarrea el deterioro del aparato productivo sin conceder al Estado más que alivios transitorios de su situación financiera.
Se trata, pues, de apelar a experiencias como las referidas a los “canjes de deuda por naturaleza” e investigar si existen posibilidades razonables de implementar algo semejante con el doble objetivo de disminuir a la vez el peso de la deuda externa y el drama del hambre e inseguridad alimentaria. En tal sentido, cabe reflexionar sobre un trato entre un país endeudado productor de alimentos y alguna organización dispuesta a la adquisición de títulos de deuda a fin de constituir un fondo alimentario para beneficio de la población desnutrida de ese país y también eventualmente de otros lugares del planeta.
Centrando la iniciativa en los intereses argentinos, se trataría de que el comprador adquiriera deuda a precio de mercado para entregar los correspondientes bonos al Estado Nacional, que los canjearía en bonos de deuda interna en moneda nacional destinados a constituir el fondo alimentario mediante compras a los productores y a los acopiadores monitoreadas por el donante. De este modo no se requeriría apelar al procedimiento de las retenciones –que quedarían automáticamente suprimidas-, pues el Estado Nacional contaría con mayores recursos financieros al rebajarse el pago de los servicios de deuda externa. El producto adquirido deberá asignarse con prioridad a las necesidades de la población de nuestro país, y el saldo exportable quedará a disposición del donante.
Los ingresos de los productores y acopiadores obtenidos por este procedimiento deberán ser invertidos en el país o en la compra de tecnología o contratos de servicios destinados a su empleo en territorio nacional.
La implementación de esta propuesta significaría una eventual ampliación del mercado para la exportación de alimentos, y el subsidio no estatal para la población argentina en estado de inseguridad alimentaria constituiría también parte del mercado aumentado por el donante, en este caso el mercado interno.
El procedimiento propuesto significaría un aporte por vía económica para solucionar el problema moral que acosa a la humanidad cuando se contempla la coexistencia de las hambrunas de millones de personas con la abundancia de alimentos en las regiones más afortunadas del desarrollo.
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